A descentralização municipal

 
 
Procuraremos explicar neste artigo a articulação conceptual conducente ao processo de transferência de competências para os municípios uma vez que o XXI Governo Constitucional pretende ampliar-lhes os domínios de intervenção (atribuições) mais do que os poderes políticos e organizacionais (competências) e analisar o conteúdo substantivo desta descentralização.
A análise conduziu-nos à necessidade de enquadrar o processo de descentralização no texto constitucional, distinguindo-o do processo de regionalização autónoma, aquele possível por legislação de qualquer governo e este apenas por lei constitucional ou soberania popular (referendo), o que fazemos na Secção 1.
Na Secção 2, elaboraremos os aspectos distintivos das diferentes entidades de população e território a partir da categoria «autonomia».
Na Secção 3, analisaremos a amplitude e profundidade das diferentes formas de autonomia a partir das categorias «atribuições» e «competências».
Na Secção 4, inventariaremos os processos de descentralização relacionando-os aos conceitos de autonomia, atribuições e competências.
E nas secções 5 e 6, analisaremos o conteúdos da descentralização anunciada, bem como as respectivas competências e meios, classificando tal descentralização em termos do conceito ideal de entre descentralizado à luz da Constituição.
 
 
1. A morte anunciada e precoce das regiões administrativas
 
O XXI Governo Constitucional anunciou na semana passada um novo pacote de competências a descentralizar nos municípios e nas CIM (comunidades intermunicipais). Este pacote amplia os domínios de intervenção mas não altera as competências, mantendo os poderes municipais e inter-supramunicipais intocados em matéria de capacidade de decisão política, científica/técnica, financeira e administrativa. Porém, consuma a ideia de que a região administrativa, ainda vigente nos artigos 236 e 255 a 262 da Constituição da República Portuguesa (CRP) é já um museu e que assim deverá manter-se.
As políticas de transferência de domínios de intervenção e competências para os municípios e suas associações têm, desde 1983 (Lei 42/1983 e Decretos-Lei nºs 77 e 299/1984), colocado em evidência um conflito latente nos protagonistas intelectuais dos dois maiores partidos políticos portugueses entre região autónoma e região administrativa, por um lado, e entre descentralização e regionalização administrativa, por outro.
Tal conflito tem origem no facto de os constitucionalistas de 1975/1976 limitarem a região administrativa à categoria de autarquia local (artº 236 da CRP) e de a conceberem como instituível por descentralização administrativa (artº 237 da CRP) após referendo nacional (artº 256 da CRP), elementos que são contraditórios entre si pois a descentralização é um dos processos de organização da administração pública pelos governos e o referendo é um processo de decisão sobre a criação de regiões autónomas por soberania popular. Não conhecemos os diários das sessões da Assembleia Constituinte nesta matéria mas esta contradição pode resultar das concessões mútuas resultantes dos conflitos de concepções e interesses das diferentes forças políticas de então.
As semelhanças e diferenças entre regiões autónomas e autarquias locais (regiões administrativas e municípios e suas associações) são importantes e devem ser explicitadas. Do mesmo modo que os processos de organização da administração pública: descentralização, desconcentração e centralização, uma vez que o artigo 237 da CRP impõe que a criação e transferência de competências para estas autarquias locais se faça por descentralização, processo pelo qual o Estado começa por reconhecer a personalidade jurídica de uma entidade e lhe atribui o estatuto de pessoa colectiva, distinta da pessoa colectiva Estado, mas o processo é muito mais complexo e tem de ser explicado.
Na secção 2 deste artigo, centrar-nos-emos nas semelhanças e diferenças entre regiões autónomas versus autarquias locais (regiões administrativas, municípios e associações de municípios.
Nas secções seguintes, explicaremos em que consiste a descentralização, as suas formas e graus de profundidade e ainda o seu meio-caminho, a desconcentração, e o contrário da primeira, a centralização, referindo-nos, em concreto, às novas competências transferidas para os municípios pela resolução da semana passada.
 
2. Semelhanças e diferenças entre regiões autónomas e autarquias locais
 
Tal como anunciámos no último artigo (MB, 23-02, p.7), construímos hoje a secção 2 do mesmo, com o título «Semelhanças e diferenças entre regiões autónomas (RA) e autarquias locais (AL)».
As RA são a Região Autónoma dos Açores e a Região Autónoma da Madeira. As AL são ou podem ser cinco: 1) as regiões administrativas (RADM), que ainda não existem mas que administrariam a população e o território de vários municípios; 2) as 22 comunidades intermunicipais, associações de municípios por critério geográfico; 3) as 308 autarquias municipais ou municípios; 4) algumas ainda existentes associações de municípios; e, 5) as 3092 (desde a Lei de 2013) autarquias de freguesia ou freguesias.
Trata-se de pessoas colectivas com graus de autonomia política e organizacional muito diferentes e, até, no caso das CIM, das associações de municípios e das associações de freguesia, de entidades que funcionam no regime de democracia indirecta, por transferência para cima, por um processo de sucção e amputação municipal, consentida pelos municípios.
Estes diferentes níveis de autonomia compreender-se-ão melhor à luz das categorias «autonomia», «atribuições» e «competências». São esquemas conceptuais que nos podem dizer a intensidade e a quantidade de autonomia de cada uma das entidades
Analisaremos hoje os diferentes graus possíveis de autonomia. Fazemo-lo a partir da hierarquização estruturada na CRP, no Direito Constitucional, no Direito Administrativo e na Teoria da Administração. A primeira autonomia engloba todas as outras e assim sucessivamente.
Tais formas de autonomia são:

  1. Autonomia constitucional e de tutela legal e de mérito, exclusiva do Estado soberano e, partilhada parcialmente pelas regiões autónomas;
  2. Autonomia legislativa, exclusiva das regiões autónomas, que consiste na capacidade de adequar e aprovar as leis e os decretos-lei regionais e de fazer os próprios regulamentos da Região;
  3. Autonomia política, que consiste na capacidade de estabelecer os seus próprios e exclusivos objectivos;
  4. Autonomia administrativa, que consiste na capacidade de aprovar os seus próprios regulamentos e de produzir decisões só recorríveis e impugnáveis perante os tribunais administrativos e civis;
  5. Autonomia financeira, que consiste na possibilidade de lançar impostos, taxas e tarifas e de poder criar campos de intervenção (rubricas) e despesas e de transferir verbas entre rubricas;
  6. Autonomia patrimonial, que consiste em poder comprar, alienar e ser dono do património próprio;
  7. Autonomia científica/técnica, que consiste em poder decidir, mediante pareceres técnicos, próprios ou adquiridos, como desenvolver e executar projectos;
  8. Autonomia de tutela política, legal e administrativa, que consiste na detenção do poder de controlar e conformar os actos praticados aos objectivos, à lei e aos regulamentos e de sujeitar os prevaricadores à justiça.

Exposto, isto, sintetizamos que as regiões administrativas e todas as outras espécies de autarquias locais só detêm, em graus variados, as autonomias c), d), e), f) e g).
As categorias «atribuições» e «competências» permitir-nos-ão compreender a amplitude e profundidade destas autonomias. Abordá-las-emos na secção 3. “Significado e alcance das categorias «atribuições» e «competências»”.
 
3. Atribuições e competências, a substância da autonomia
 
Na sequência das duas secções anteriores (MB, 23-02, p.7 e 03-03, p.27), diremos que a autonomia, sem conteúdo, seria inexistente ou não teria utilidade. E que os adquire mediante atribuições e competências que, por sua vez, podem ter conteúdo diverso e mais ou menos amplo e profundo.
As atribuições são domínios ou áreas de intervenção. Estabelecem os campos em que as entidades podem e têm o dever de intervir pois a mesma atribuição só pode estar numa entidade, detendo a entidade tutelar (superior) o poder de substituí-la ou providenciar soluções (princípio da subsidiariedade) em caso de omissão grave de dever ou de impossibilidade de cumpri-lo.
As competências são poderes-deveres administrativos e organizativos, isto é, o que a entidade pode e deve fazer em cada área e domínio de actuação em termos de formulação de: objectivos políticos e estratégicos, concepção do que fazer, planificar, financiar, organizar, executar, avaliar, controlar e informar.
Quantas mais atribuições tiver uma entidade, mais amplas ou extensas são as suas funções sociais. Quantas mais competências, mais profunda será a autonomia.
Em Portugal, as competências são universais, isto é, iguais para para cada um dos municípios e freguesias. Porém, aquilo que Henry Mintzberg designou por tecnoestrutura, ou seja, a capacidade tecnológica (conhecimentos, tecnologia e recursos humanos) deveria constituir um princípio de diferenciação conforme as forças dos três elementos enunciados.
Na Europa, as administrações públicas estão organizadas por áreas sociais, a que se convencionou chamar funções sociais (educação, saúde, assistência social, economia, ambiente, desenvolvimento, etc..). Apenas o Estado tem responsabilidades em todas as áreas ou funções sociais estabelecendo os princípios de actuação e os grandes objectivos a prosseguir por cada uma das entidades.
O Estado é por isso pan-funcional (tem todas as funções) até porque tem de garantir a eficácia da administração através do princípio da subsidiariedade. Já as regiões autónomas são multifuncionais porque, como vimos, só não intervêm na defesa, na moeda, nas polícias e na justiça, e garantem o princípio da subsidiariedade em relação aos respectivos municípios. Já os municípios e as freguesias do continente são plurifuncionais porque intervêm apenas em algumas áreas, as quais têm aumentado desde 1976.
Os municípios e as freguesias deveriam ter autonomia no estabelecimento e execução das suas políticas e respectivos programas cumprindo o Estado o controlo legal, penal e criminal (tutela legal e de justiça), nos termos constitucionais. Porém, a nossa Constituição omitiu o dever de orientação por parte do Estado sobre os municípios (tutela de mérito), não o omitindo em relação à restante administração pública.
Esta omissão tem saído cara à autonomia dos municípios e freguesias porque o Estado a tem aproveitado para impor políticas através de contratos-programa e de programas de financiamento coarctando a liberdade política dos municípios, procedendo do mesmo modo os municípios para com as freguesias, num mimetismo por vezes desonroso. Assim se esvai muita da autonomia prevista na Lei
Veremos na próxima secção, a 4., como opera o Estado na outorga de autonomia, atribuições e competências concretizando a descentralização sob várias formas.